Sąd Federalny: CHWolf nie może pozywać w sprawie odstrzałów wilków

27 listopada 2023 roku Federalny Urząd ds. Środowiska (BAFU) zatwierdził zabicie siedmiu watah wilków: Calfeisental w kantonie St. Gallen, Beverin i Lenzerhorn w Gryzonii oraz Augstbord, Hérens-Mandelon, Les Toules i Chablais w Valais.

Trzy tygodnie później BAFU odebrało ewentualnym odwołaniom skutek zawieszający. Kantony przystąpiły do odstrzału. Stowarzyszenie CHWolf z Einsiedeln złożyło w styczniu 2024 roku trzy skargi do Federalnego Sądu Administracyjnego. Prawie trzy lata później wiadomo już, że żaden sąd nigdy nie zbada, czy te odstrzały były zgodne z prawem.

Te siedem zezwoleń należało do pierwszej prewencyjnej regulacji zimą 2023/24, która wywołała ostrą krytykę w kilku kantonach. Jak ta praktyka funkcjonuje od tamtej pory, pokazuje artykuł na temat regulacji populacji wilków w Gryzonii.

W wyroku 2C_46/2025 z 18 sierpnia 2026 roku, opublikowanym 25 września, Sąd Federalny oddalił skargi CHWolf; równoległe postępowania 2C_48/2025 (Gryzonia) i 2C_49/2025 (Valais) zostały połączone z postępowaniem z kantonu St. Gallen. Nie co do meritum, lecz już na progu: stowarzyszenie nie jest uprawnione do wniesienia skargi. To, co w komunikacie agencyjnym kurczy się do jednego zdania, przy dokładnej lekturze okazuje się orzeczeniem zasadniczym, które na nowo określa reguły gry dotyczące ochrony prawnej drapieżników w Szwajcarii.

Co orzekł Sąd Federalny

Sąd w składzie pięcioosobowym pod przewodnictwem prezes Florence Aubry Girardin na wstępie wyjaśnia coś, co dla CHWolf brzmi początkowo pozytywnie: wpis na liście organizacji uprawnionych do wnoszenia skarg (załącznik do rozporządzenia VBO) nie jest warunkiem prawa do wniesienia skargi. Ma on jedynie charakter deklaratoryjny i ustanawia domniemanie wzruszalne. Kto nie figuruje na liście, może w konkretnym postępowaniu wykazać, że spełnia ustawowe wymogi artykułu 12 ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu (NHG).

Dokładnie ten dowód sąd uznał jednak w przypadku CHWolf za niedostarczony. I właśnie w tym miejscu wyrok staje się orzeczeniem precedensowym. Sąd Federalny w rozważaniu 8.1 sam stwierdza, że «w kwestii ogólnokrajowej działalności nie wypowiedział się jeszcze szczegółowo». Teraz to czyni. Formuła brzmi: organizacja działa na terenie całej Szwajcarii tylko wtedy, gdy kumulatywnie ukierunkowanie na całą Szwajcarię wynika ze statutów oraz gdy cel ten wynika z faktycznej działalności w co najmniej dwóch częściach kraju. «Pojedyncze, sporadyczne działania nie są w tym celu wystarczające». Warunek ten musiał być spełniony nieprzerwanie przez pełne dziesięć lat przed złożeniem skargi.

Lata 2014–2017 jako kamień potknięcia

Dla CHWolf, który złożył skargę 12 stycznia 2024 roku, miarodajny był zatem okres od stycznia 2014 roku. Federalny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach z 28 listopada 2024 roku stwierdził, że stowarzyszenie w latach 2014–2017 «działało niemal wyłącznie w Szwajcarii niemieckojęzycznej». Dwa projekty ochrony stad z 2014 i 2015 roku w niemieckojęzycznej części kantonów Fryburg i Berno nie zostały uznane przez sąd: obecność w niemieckojęzycznej części kantonu Szwajcarii zachodniej nie stanowi działalności w innej części kraju. Dla lat 2016 i 2017 «nie wykazano żadnej działalności poza Szwajcarią niemieckojęzyczną». Projekt szkolny «Ein Wolf macht Schule» rozpoczął się dopiero w 2018 roku. Ponadto strona internetowa stowarzyszenia jest dostępna wyłącznie w języku niemieckim, przez co stowarzyszenie «nadal zdaje się nie chcieć dotrzeć» do publiczności mówiącej innymi językami.

Te ustalenia stanu faktycznego CHWolf mogłoby zakwestionować przed Sądem Federalnym jedynie za pomocą kwalifikowanego zarzutu arbitralności. Stowarzyszenie na 14 stronach opisało swoją działalność od 2011 do 2024 roku, jednak zdaniem sądu nie odniosło się do konkretnych ustaleń instancji niższej. Sąd Federalny uznał to za «krytykę apelacyjną» i pozostawił stan faktyczny bez zmian.

Retorycznie godne uwagi jest rozważanie 10.3. CHWolf argumentował, że powinno wystarczyć działanie tam, gdzie wilk rzeczywiście występuje. Sąd odwrócił ten argument: stowarzyszenie samo podniosło, że obecność wilka potwierdzono w 2015 roku w Tessynie, a w 2016 roku w Valais. «Skarżący jednak nie był aktywny ani od 2015 roku w Tessynie, ani od 2016 roku w Valais». Zatem «w przeciwieństwie do wilka» w tych latach nie działał na terenie całej Szwajcarii.

350 członków przeciwko 5000 przeciwnikom energii wiatrowej

Wyrok pokazuje również, kto w Szwajcarii, według wykładni Sądu Federalnego, ma "znaczenie ogólnokrajowe". Sąd odwołuje się do 29 organizacji wymienionych w załączniku do VBO, w tym Pro Natura, WWF, Schweizer Heimatschutz, SAC i VCS, wskazując je jako miarę "wielkości i zasięgu". CHWolf w 2024 roku liczył około 350 członków.

Interesujące jest porównanie z organizacjami, które Rada Federalna ostatnio dołączyła do listy. W 2018 roku były to Szwajcarskie Stowarzyszenie Branży Gazowniczej i Wodociągowej oraz Dark-Sky Switzerland. W 2024 roku dołączył związek "Freie Landschaft Schweiz", organizacja parasolowa przeciwników energii wiatrowej zrzeszająca 45 organizacji członkowskich, które według wyjaśnień BAFU "reprezentują ponad 5000 osób". Kto chce wystąpić przeciwko turbinom wiatrowym w krajobrazie, ma więc zagwarantowane prawem federalnym prawo do odwołania. Kto chce chronić watahy wilków przed odstrzałem, musi najpierw wykazać się dekadą obecności w Romandii lub Tessynie.

Konwencja z Aarhus: ponownie pozostawiona bez rozstrzygnięcia

CHWolf powołał się na artykuł 9 ustęp 3 Konwencji z Aarhus, która gwarantuje organizacjom środowiskowym dostęp do sądów. Sąd Federalny powtarza to, co robił już wielokrotnie: kwestia, czy przepis ten jest w Szwajcarii bezpośrednio stosowalny, "nie musi być w tym przypadku rozstrzygana". Wymóg działania w więcej niż jednej części kraju, zamiast we wszystkich, "w każdym razie" odpowiada wymaganiom konwencji. Sam Sąd Federalny wskazuje, że Europejski Trybunał wyraźnie zaprzecza bezpośredniej stosowalności. Odniesienie, które nie stawia szwajcarskiej praktyki w korzystnym świetle: konwencja, która ma na celu szeroki dostęp do sądów, staje się argumentem za ograniczaniem tego dostępu.

Co wyrok oznacza dla ochrony wilków

Sąd Federalny wyjaśnił kwestię legitymacji procesowej w sposób abstrakcyjny, pozostawiając na zawsze bez odpowiedzi pytanie, czy BAFU słusznie zezwoliło w listopadzie 2023 roku na odstrzał siedmiu watah. Wniosek CHWolf o stwierdzenie, że BAFU wyraziło zgodę niezgodnie z prawem, w ogóle nie został rozpatrzony: uznano, że wykracza poza przedmiot sporu. Nawet wygrana sprawy skierowałaby ją jedynie z powrotem do Federalnego Sądu Administracyjnego, niemal trzy lata po odstrzałach. Koszty sądowe w wysokości 3000 franków ponosi stowarzyszenie.

W praktyce oznacza to, że organizacje spoza listy VBO będą musiały w przyszłości w każdym pojedynczym przypadku udowadniać, że spełniają wysokie wymogi artykułu 12 NHG. Dla CHWolf ten dowód się nie powiódł. Wyrok przesuwa więc ciężar jeszcze bardziej w stronę już wpisanych na listę wielkich związków. To, że te podejmują taką drogę, nie jest oczywiste. Pro Natura to zrobiła i w czerwcu 2025 roku uzyskała rację przed Sądem Federalnym, gdy odstrzał wilka w kantonie St. Gallen uznano za niezgodny z prawem. W grudniu 2023 roku skargi wielkich związków doprowadziły przynajmniej tymczasowo do tego, że odstrzały wilków w Valais i Gryzonii zostały wstrzymane. Jednocześnie parlament od lat pracuje nad tym, aby dalej ograniczyć prawo związków do wnoszenia skarg.

CHWolf pisze w swoim oświadczeniu z 25 września 2026 roku, że uzasadnienie jest «trudne do zrozumienia», ponieważ prace projektowe dotyczące ochrony wilków i stad obejmują od 2012 roku całą Szwajcarię. Stowarzyszenie przyznaje jednak, że «aktualnie jest w większości zorientowane niemieckojęzycznie». Zareagowało już w międzyczasie: od kwietnia 2026 roku «Ein Wolf macht Schule» jest dostępne również po francusku. Dla dziesięcioletniego terminu liczy się to jednak dopiero od 2036 roku. Do tego czasu stowarzyszeniu pozostaje to, czego próbuje teraz w przypadku watahy z Chöpfenberg w Schwyz: skarga nadzorcza, która nie wymaga legitymacji, ale też nie daje prawa do decyzji.

Regulacja wilków w Gryzonii, Valais i innych kantonach pozostaje więc w dużej mierze sprawą między BAFU, administracjami kantonalnymi a nielicznymi związkami dopuszczonymi do postępowania. Dla mniejszych, wyspecjalizowanych organizacji droga sądowa po tym precedensowym wyroku staje się znacznie trudniejsza. Sądy badają dostęp. Samą sprawę badają rzadko kiedy.

Źródła

• Sąd Federalny, wyrok 2C_46/2025, 2C_48/2025, 2C_49/2025 z 18 sierpnia 2026 roku, opublikowany 25 września 2026 roku (pełny tekst jako PDF)
• Federalny Sąd Administracyjny, wyroki A-309/2024, A-374/2024, A-390/2024 z 28 listopada 2024 roku
• Federalny Urząd ds. Środowiska, decyzje zatwierdzające regulację watah wilków z 27 listopada 2023 roku i cofnięcie skutku zawieszającego z 18 grudnia 2023 roku
• CHWolf, oświadczenie w sprawie wyroku Sądu Federalnego z 25 września 2026 roku
• Art. 12 NHG (SR 451); rozporządzenie w sprawie wyznaczenia organizacji uprawnionych do wnoszenia skarg (VBO, SR 814.076); BAFU, wyjaśnienia dotyczące zmiany VBO z 27 listopada 2024 roku
• Konwencja z Aarhus (SR 0.814.07), art. 9 ust. 3