Federaal Gerechtshof: CHWolf mag niet procederen tegen afschot van wolven

Op 27 november 2023 stemde het Federaal Bureau voor Milieu (BAFU) in met het doden van zeven wolvenroedels: Calfeisental in St. Gallen, Beverin en Lenzerhorn in Graubünden, en Augstbord, Hérens-Mandelon, Les Toules en Chablais in Wallis.

Drie weken later ontnam het BAFU eventuele beroepen de opschortende werking. De kantons lieten schieten. De vereniging CHWolf uit Einsiedeln diende in januari 2024 drie beroepen in bij het Federaal Bestuursgerechtshof. Bijna drie jaar later staat vast: geen enkele rechtbank zal ooit onderzoeken of dit afschot rechtmatig was.

De zeven vrijgaven maakten deel uit van de eerste preventieve regulering in de winter van 2023/24, die in meerdere kantons hevige kritiek uitlokte. Hoe de praktijk sindsdien werkt, laat de bijdrage over de wolvenregulering in Graubünden.

zien. Met uitspraak 2C_46/2025 van 18 augustus 2026, gepubliceerd op 25 september, heeft het Federaal Gerechtshof de beroepen van CHWolf afgewezen; de parallelle procedures 2C_48/2025 (Graubünden) en 2C_49/2025 (Wallis) werden samengevoegd met de procedure uit St. Gallen. Niet inhoudelijk, maar al bij de voordeur: de vereniging zou niet beroepsgerechtigd zijn. Wat in het persbericht wordt teruggebracht tot één zin, blijkt bij nadere lezing een principiële uitspraak te zijn die de spelregels voor de rechtsbescherming van roofdieren in Zwitserland opnieuw vaststelt.

Wat het Federaal Gerechtshof heeft beslist

Het college van vijf rechters onder voorzitterschap van Florence Aubry Girardin verduidelijkt eerst iets wat voor CHWolf aanvankelijk positief klinkt: de vermelding op de lijst van beroepsgerechtigde organisaties (bijlage bij de verordening VBO) is geen voorwaarde voor het beroepsrecht. Deze is louter declaratoir en vestigt een weerlegbaar vermoeden. Wie niet op de lijst staat, kan in de concrete procedure aantonen dat hij aan de wettelijke voorwaarden van artikel 12 van de Wet op de natuur- en heemschut (NHG) voldoet.

Precies dat bewijs acht de rechtbank bij CHWolf echter niet geleverd. En hier wordt het vonnis tot een leidend arrest. Het Bundesgericht stelt in overweging 8.1 zelf vast dat het zich «over de vraag van de landelijke activiteit nog niet in detail heeft uitgesproken». Nu doet het dat wel. De formule luidt: een organisatie is alleen dan landelijk actief wanneer zowel de statuten gericht zijn op heel Zwitserland, als dit doel blijkt uit de feitelijke activiteit in ten minste twee landsdelen. «Incidentele, op zichzelf staande activiteiten volstaan daarvoor niet.» En aan deze voorwaarde moet gedurende de volledige tien jaar voorafgaand aan de indiening van het beroep ononderbroken zijn voldaan.

De jaren 2014 tot 2017 als struikelblok

Voor CHWolf, dat op 12 januari 2024 beroep instelde, was daarmee de periode vanaf januari 2014 doorslaggevend. Het Bundesverwaltungsgericht had in zijn uitspraken van 28 november 2024 vastgesteld dat de vereniging van 2014 tot 2017 «bijna uitsluitend in Duitstalig Zwitserland actief was». Twee kuddebeschermingsprojecten in 2014 en 2015 in het Duitstalige deel van de kantons Fribourg en Bern liet de rechtbank niet gelden: aanwezigheid in het Duitstalige deel van een West-Zwitsers kanton is geen activiteit in een ander landsdeel. Voor 2016 en 2017 was «helemaal geen activiteit buiten Duitstalig Zwitserland aangetoond». Het schoolproject «Een wolf gaat naar school» begon pas in 2018. En de website van de vereniging is alleen in het Duits beschikbaar, waardoor het lijkt alsof zij «nog steeds geen anderstalig publiek wil bereiken».

Deze vaststellingen van de feiten had CHWolf voor het Bundesgericht alleen kunnen aanvechten met een gekwalificeerde klacht wegens willekeur. De vereniging beschreef op 14 pagina's haar activiteiten van 2011 tot 2024, maar ging volgens de rechtbank niet in op de concrete vaststellingen van de voorgaande instantie. Het Bundesgericht beoordeelde dit als «appellatoire kritiek» en liet de feiten ongewijzigd.

Retorisch opmerkelijk is overweging 10.3. CHWolf had aangevoerd dat het moest volstaan om actief te zijn daar waar de wolf daadwerkelijk voorkomt. De rechtbank keerde het argument om: de vereniging had zelf aangevoerd dat de wolf in 2015 in Ticino en in 2016 in Wallis was aangetroffen. «De appellant was echter noch vanaf 2015 in Ticino, noch vanaf 2016 in Wallis actief.» Hij was dus «an­ders dan de wolf» in die jaren niet landelijk onderweg.

350 leden tegen 5000 windmolentegenstanders

Het vonnis laat ook zien wie in Zwitserland volgens de lezing van het Bundesgericht van «nationaal belang» is. Het verwijst naar de 29 organisaties in de VBO-bijlage, waaronder Pro Natura, WWF, Schweizer Heimatschutz, SAC en VCS, en noemt hen als maatstaf voor «omvang en reikwijdte». CHWolf had in 2024 ongeveer 350 leden.

Veelzeggend is de vergelijking met de organisaties die de Bundesrat het laatst aan de lijst toevoegde. In 2018 waren dat de Schweizerische Verein des Gas- und Wasserfaches en Dark-Sky Switzerland. In 2024 kwam daar de vereniging «Freie Landschaft Schweiz» bij, een koepelorganisatie van windmolentegenstanders met 45 lidorganisaties, die volgens de toelichting van het BAFU «meer dan 5000 personen vertegenwoordigen». Wie tegen windturbines in het landschap wil optreden, beschikt daarmee over een federaal gewaarborgd beroepsrecht. Wie wolvenroedels wil beschermen tegen afschot, moet eerst een decennium aanwezigheid in Romandië of Ticino aantonen.

Verdrag van Aarhus: opnieuw in het midden gelaten

CHWolf beriep zich op artikel 9 lid 3 van het Verdrag van Aarhus, dat milieuorganisaties toegang tot de rechter garandeert. Het Bundesgericht herhaalt wat het al meermaals heeft gedaan: of deze bepaling in Zwitserland rechtstreeks toepasbaar is, hoeft «in dit geval niet te worden beslist». De eis om in meer dan één landsdeel actief te zijn, in plaats van in alle, voldoet «in ieder geval» aan de vereisten van het verdrag. Het Europees Hof van Justitie, zo stelt het Bundesgericht zelf, ontkent de rechtstreekse toepasbaarheid uitdrukkelijk. Een verwijzing die de Zwitserse praktijk niet bepaald in een gunstig daglicht stelt: een verdrag dat ruime toegang tot de rechter beoogt, wordt zo een argument om de toegang juist beperkt te houden.

Wat het vonnis betekent voor de wolvenbescherming

Het Bundesgericht heeft de legitimatiekwestie in abstracte zin opgehelderd, maar de vraag of het BAFU in november 2023 terecht zeven roedels vrijgaf voor afschot, voor altijd onbeantwoord gelaten. Het verzoek van CHWolf om vast te stellen dat het BAFU onrechtmatig had ingestemd, werd niet eens behandeld: dit zou buiten het geschilonderwerp vallen. Zelfs een succesvolle uitkomst zou de zaak alleen hebben teruggestuurd naar het Bundesverwaltungsgericht, bijna drie jaar na de afschotactie. De proceskosten van 3000 Zwitserse frank komen voor rekening van de vereniging.

Praktisch betekent dit: organisaties die niet op de VBO-lijst staan, moeten voortaan per geval aantonen dat zij aan de hoge eisen van artikel 12 NHG voldoen. Voor CHWolf is dat bewijs niet geleverd. Het vonnis verschuift het gewicht daarmee verder naar de reeds vermelde grote koepelorganisaties. Dat deze de weg ook daadwerkelijk bewandelen, is geen vanzelfsprekendheid. Pro Natura heeft dat wel gedaan en kreeg in juni 2025 gelijk van het Bundesgericht, toen het afschieten van een wolf in het kanton St. Gallen als onrechtmatig werd beoordeeld. In december 2023 hadden beroepen van grote organisaties op zijn minst tijdelijk bereikt dat het afschieten van wolven in Wallis en Graubünden werd stopgezet. Tegelijkertijd werkt het parlement al jarenlang aan een verdere beperking van het beroepsrecht van organisaties.

CHWolf schrijft in zijn standpuntbepaling van 25 september 2026 dat de motivering «moeilijk te volgen» is, aangezien het projectwerk voor wolf- en kuddebescherming sinds 2012 heel Zwitserland betreft. De vereniging geeft echter toe dat zij «momenteel nog grotendeels Duitstalig georiënteerd» is. Inmiddels heeft zij hierop gereageerd: sinds april 2026 is «Ein Wolf macht Schule» ook in het Frans beschikbaar. Voor de termijn van tien jaar telt dit pas vanaf 2036. Tot dan blijft de vereniging aangewezen op datgene wat zij nu probeert bij de Chöpfenberg-roedel in Schwyz: het toezichtsberoep, dat geen legitimatie vereist, maar ook geen recht op een beslissing geeft.

De wolfregulering in Graubünden, Wallis en de andere kantons blijft daarmee grotendeels een zaak tussen het BAFU, de kantonale overheden en de weinige tot de procedure toegelaten organisaties. Voor kleinere, gespecialiseerde organisaties wordt de gang naar de rechter na deze richtinggevende uitspraak aanzienlijk moeilijker. De rechtbanken toetsen de toegang. De zaak zelf toetsen zij nauwelijks ooit.

Bronnen

• Bundesgericht, uitspraak 2C_46/2025, 2C_48/2025, 2C_49/2025 van 18 augustus 2026, gepubliceerd op 25 september 2026 (volledige tekst als PDF)
• Bundesverwaltungsgericht, uitspraken A-309/2024, A-374/2024, A-390/2024 van 28 november 2024
• Bundesamt für Umwelt, goedkeuringsbesluiten voor de regulering van wolvenroedels van 27 november 2023 en intrekking van de opschortende werking van 18 december 2023
• CHWolf, standpuntbepaling over de uitspraak van het Bundesgericht van 25 september 2026
• Art. 12 NHG (SR 451); Verordening over de aanwijzing van beroepsgerechtigde organisaties (VBO, SR 814.076); BAFU, toelichtingen bij de wijziging van de VBO van 27 november 2024
• Verdrag van Aarhus (SR 0.814.07), art. 9 lid 3