Tribunal Federal: CHWolf no puede recurrir contra los abatimientos de lobos

El 27 de noviembre de 2023, la Oficina Federal del Medio Ambiente (OFEV) aprobó la eliminación de siete manadas de lobos: Calfeisental en San Galo, Beverin y Lenzerhorn en los Grisones, así como Augstbord, Hérens-Mandelon, Les Toules y Chablais en Valais.

Tres semanas después, la OFEV retiró el efecto suspensivo a los posibles recursos. Los cantones dieron luz verde para disparar. La asociación CHWolf, con sede en Einsiedeln, presentó en enero de 2024 tres recursos ante el Tribunal Administrativo Federal. Casi tres años después, queda claro: ningún tribunal examinará jamás si estos abatimientos fueron legales.

Las siete autorizaciones formaron parte de la primera regulación preventiva del invierno 2023/24, que provocó fuertes críticas en varios cantones. El artículo sobre la regulación de lobos en los Grisones.

muestra cómo funciona la práctica desde entonces. Con la sentencia 2C_46/2025, de 18 de agosto de 2026, publicada el 25 de septiembre, el Tribunal Federal desestimó los recursos de CHWolf; los procedimientos paralelos 2C_48/2025 (Grisones) y 2C_49/2025 (Valais) se unieron al procedimiento de San Galo. No en cuanto al fondo, sino ya en la puerta de entrada: la asociación no tenía derecho de recurso. Lo que en la nota de agencia se reduce a una sola frase es, tras una lectura detenida, una resolución de principio que redefine las reglas del juego para la protección jurídica de los depredadores en Suiza.

Lo que ha decidido el Tribunal Federal

El tribunal, reunido en formación de cinco jueces bajo la presidencia de Florence Aubry Girardin, aclara primero algo que en un principio suena positivo para CHWolf: la inclusión en la lista de organizaciones con derecho de recurso (anexo del reglamento VBO) no es un requisito para el derecho de recurso. Es meramente declarativa y establece una presunción refutable. Quien no figure en la lista puede demostrar en el procedimiento concreto que cumple los requisitos legales del artículo 12 de la Ley de Protección de la Naturaleza y el Paisaje (LPN).

Precisamente esta prueba es la que el tribunal considera fallida en el caso de CHWolf. Y es aquí donde la sentencia se convierte en un fallo de referencia. El Tribunal Federal señala en el considerando 8.1 que hasta ahora no se había «pronunciado en detalle sobre la cuestión de la actividad a nivel de toda Suiza». Ahora lo hace. La fórmula es la siguiente: una organización solo actúa a nivel de toda Suiza cuando, de forma acumulativa, la orientación hacia todo el país figura en sus estatutos y este propósito se refleja en una actividad efectiva en al menos dos regiones lingüísticas del país. «Actividades aisladas y singulares no son suficientes para ello.» Y esta condición debe haberse cumplido de forma ininterrumpida durante los diez años completos previos a la presentación del recurso.

Los años 2014 a 2017 como escollo

Para CHWolf, que presentó el recurso el 12 de enero de 2024, el periodo relevante era, por tanto, a partir de enero de 2014. El Tribunal Administrativo Federal había constatado en sus sentencias del 28 de noviembre de 2024 que la asociación había estado «activa casi exclusivamente en la Suiza alemana» entre 2014 y 2017. El tribunal no reconoció como válidos dos proyectos de protección de rebaños de 2014 y 2015 en la parte de habla alemana de los cantones de Friburgo y Berna: una presencia en la parte germanófona de un cantón de la Suiza occidental no constituye una actividad en otra región lingüística del país. Para 2016 y 2017, «no se demostró ninguna actividad fuera de la Suiza alemana». El proyecto escolar «Ein Wolf macht Schule» no comenzó hasta 2018. Y el sitio web de la asociación solo está disponible en alemán, por lo que parece que «sigue sin querer llegar» a un público de otro idioma.

CHWolf solo podría haber impugnado estas constataciones de hecho ante el Tribunal Federal mediante una alegación cualificada de arbitrariedad. La asociación describió en 14 páginas su actividad entre 2011 y 2024, pero, según el tribunal, no se pronunció sobre las constataciones concretas de la instancia inferior. El Tribunal Federal calificó esto de «crítica apelatoria» y dejó los hechos sin modificar.

El considerando 10.3 resulta notable desde el punto de vista retórico. CHWolf había argumentado que debía bastar con estar activo allí donde el lobo realmente está presente. El tribunal dio la vuelta al argumento: la propia asociación había señalado que la presencia del lobo se había constatado en el Tesino en 2015 y en el Valais en 2016. «Sin embargo, el recurrente no estuvo activo ni en el Tesino a partir de 2015 ni en el Valais a partir de 2016.» Así pues, a diferencia del lobo, no se desplazó por toda Suiza durante esos años.

350 miembros contra 5000 opositores a la energía eólica

La sentencia también deja claro quién, según la interpretación del Tribunal Federal, tiene «importancia a nivel nacional» en Suiza. Remite a las 29 organizaciones enumeradas en el anexo de la OOP (Ordenanza relativa a la designación de las organizaciones legitimadas para recurrir), entre ellas Pro Natura, WWF, Schweizer Heimatschutz, SAC y VCS, y las cita como referencia para valorar «tamaño y alcance». CHWolf tenía en 2024 unos 350 miembros.

Resulta revelador comparar con las organizaciones que el Consejo Federal incorporó por última vez a la lista. En 2018 fueron la Asociación Suiza del Sector del Gas y del Agua y Dark-Sky Switzerland. En 2024 se sumó la asociación «Freie Landschaft Schweiz», una organización paraguas de opositores a la energía eólica con 45 organizaciones miembro que, según las explicaciones de la OFEV «representan a más de 5000 personas». Quien quiera oponerse a los parques eólicos en el paisaje cuenta así con un derecho de recurso respaldado por el derecho federal. Quien quiera proteger a las manadas de lobos de ser abatidas debe primero acreditar una década de presencia en la Romandía o en el Tesino.

Convenio de Aarhus: de nuevo sin resolver

CHWolf invocó el artículo 9, párrafo 3, del Convenio de Aarhus, que garantiza a las organizaciones ecologistas el acceso a la justicia. El Tribunal Federal repite lo que ya ha dicho varias veces: no es necesario decidir «en el presente caso» si esta disposición es directamente aplicable en Suiza. El requisito de estar activo en más de una región del país, en lugar de en todas, cumple «en cualquier caso» con las exigencias del convenio. El propio Tribunal de Justicia Europeo, según señala el Tribunal Federal, niega expresamente la aplicabilidad directa. Una referencia que no deja precisamente en buen lugar a la práctica suiza: un convenio destinado a garantizar un amplio acceso a la justicia se convierte en argumento para mantenerlo restringido.

Qué significa la sentencia para la protección del lobo

El Tribunal Federal ha resuelto de forma abstracta la cuestión de la legitimación activa, dejando para siempre sin respuesta si la OFEV autorizó legítimamente en noviembre de 2023 el abatimiento de siete manadas. La solicitud de declaración de CHWolf, según la cual la OFEV había dado su consentimiento de forma ilícita, ni siquiera fue examinada: quedaba, según el tribunal, fuera del objeto del litigio. Incluso en caso de éxito, el caso solo habría vuelto al Tribunal Administrativo Federal, casi tres años después de los abatimientos. Los costes judiciales de 3000 francos corren a cargo de la asociación.

En la práctica, esto significa que las organizaciones que no figuran en la lista VBO deberán demostrar en cada caso concreto que cumplen los estrictos requisitos del artículo 12 de la LPN. Para CHWolf, esta demostración ha fracasado. La sentencia desplaza así aún más el peso hacia las grandes asociaciones ya incluidas en la lista. Que estas también recurran a esta vía no es algo evidente. Pro Natura lo hizo y en junio de 2025 obtuvo la razón ante el Tribunal Federal, cuando se declaró ilegal el abatimiento de un lobo en el cantón de San Galo. En diciembre de 2023, los recursos de grandes asociaciones habían logrado, al menos temporalmente, que se detuvieran los abatimientos de lobos en Valais y en los Grisones. Al mismo tiempo, el Parlamento lleva años trabajando para restringir aún más el derecho de recurso de las asociaciones.

CHWolf escribe en su toma de posición del 25 de septiembre de 2026 que la justificación es «difícil de comprender», ya que el trabajo del proyecto para la protección del lobo y de los rebaños abarca toda Suiza desde 2012. Sin embargo, la asociación reconoce que «actualmente sigue estando mayoritariamente orientada al ámbito germanófono». Entretanto, ha reaccionado: desde abril de 2026, «Ein Wolf macht Schule» también está disponible en francés. Para el plazo de diez años, esto solo cuenta a partir de 2036. Hasta entonces, a la asociación le queda lo que ahora intenta con la manada de Chöpfenberg, en Schwyz: el recurso de supervisión, que no requiere legitimación, pero que tampoco otorga derecho a una resolución.

La regulación del lobo en los Grisones, en Valais y en los demás cantones sigue siendo así, en gran medida, un asunto entre la OFEV, las administraciones cantonales y las pocas asociaciones admitidas al procedimiento. Para las organizaciones más pequeñas y especializadas, la vía judicial se vuelve considerablemente más difícil tras esta sentencia de principio. Los tribunales examinan el acceso. El fondo del asunto en sí apenas lo examinan.

Fuentes

• Tribunal Federal, sentencia 2C_46/2025, 2C_48/2025, 2C_49/2025 del 18 de agosto de 2026, publicada el 25 de septiembre de 2026 (texto completo en PDF)
• Tribunal Administrativo Federal, sentencias A-309/2024, A-374/2024, A-390/2024 del 28 de noviembre de 2024
• Oficina Federal del Medio Ambiente, resoluciones de aprobación para la regulación de manadas de lobos del 27 de noviembre de 2023 y retirada del efecto suspensivo del 18 de diciembre de 2023
• CHWolf, toma de posición sobre la sentencia del Tribunal Federal del 25 de septiembre de 2026
• Art. 12 LPN (RS 451); Ordenanza sobre la designación de las organizaciones legitimadas para recurrir (VBO, RS 814.076); OFEV, explicaciones sobre la modificación de la VBO del 27 de noviembre de 2024
• Convenio de Aarhus (RS 0.814.07), art. 9, párr. 3