Bundesretten: CHWolf må ikke klage mod nedskydning af ulve

Den 27. november 2023 godkendte det schweiziske miljøkontor (BAFU) aflivningen af syv ulveflokke: Calfeisental i St. Gallen, Beverin og Lenzerhorn i Graubünden samt Augstbord, Hérens-Mandelon, Les Toules og Chablais i Wallis.

Tre uger senere fjernede BAFU den opsættende virkning for eventuelle klager. Kantonerne lod skyde. Foreningen CHWolf fra Einsiedeln indgav i januar 2024 tre klager til den schweiziske forbundsforvaltningsdomstol. Næsten tre år senere står det fast: Ingen domstol vil nogensinde prøve, om disse nedskydninger var lovlige.

De syv godkendelser hørte til den første præventive regulering i vinteren 2023/24, som udløste hård kritik i flere kantoner. Hvordan praksis har fungeret siden da, viser artiklen om ulveregulering i Graubünden.

Med dommen 2C_46/2025 af 18. august 2026, offentliggjort den 25. september, har den schweiziske bundesret afvist CHWolf's klager; de parallelle sager 2C_48/2025 (Graubünden) og 2C_49/2025 (Wallis) blev forenet med sagen fra St. Gallen. Ikke i sagens kerne, men allerede ved indgangsdøren: Foreningen har ikke klageret. Hvad der i nyhedstelegrammet skrumper ned til en enkelt sætning, er ved nøjere læsning en principiel afgørelse, der fastlægger nye spilleregler for retsbeskyttelsen af rovdyr i Schweiz.

Hvad bundesretten har afgjort

Retten, som var sat med fem dommere under formandskab af Florence Aubry Girardin, slår først noget fast, der umiddelbart lyder positivt for CHWolf: Optagelsen på listen over klageberettigede organisationer (bilag til forordningen VBO) er ikke en forudsætning for klageretten. Den er blot deklaratorisk og skaber en afkræftelig antagelse. Den, der ikke står på listen, kan i den konkrete sag bevise, at vedkommende opfylder de lovmæssige krav i artikel 12 i lov om natur- og hjemstavnsbeskyttelse (NHG).

Netop dette bevis anser retten dog for at være mislykket hos CHWolf. Og her bliver dommen til en principiel afgørelse. Forbundsdomstolen fastslår selv i præmis 8.1, at den «endnu ikke har udtalt sig i detaljer om spørgsmålet om landsdækkende virksomhed». Nu gør den det. Formlen lyder: En organisation er kun landsdækkende aktiv, hvis det kumulativt fremgår af vedtægterne, at den er rettet mod hele Schweiz, og dette formål samtidig afspejles i den faktiske virksomhed i mindst to landsdele. «Enkeltstående, isolerede aktiviteter er ikke tilstrækkelige til dette.» Og denne betingelse skal have været opfyldt uafbrudt i hele de ti år forud for klagens indgivelse.

Årene 2014 til 2017 som en snublesten

For CHWolf, som indgav klage den 12. januar 2024, var perioden fra januar 2014 dermed afgørende. Forbundsforvaltningsdomstolen havde i sine domme af 28. november 2024 fastslået, at foreningen fra 2014 til 2017 «næsten udelukkende var aktiv i Tysktalende Schweiz». To flokbeskyttelsesprojekter i 2014 og 2015 i den tysktalende del af kantonerne Fribourg og Bern blev ikke godkendt af retten: En tilstedeværelse i den tysktalende del af en vestschweizisk kanton udgør ikke aktivitet i en anden landsdel. For 2016 og 2017 var der «slet ingen aktivitet uden for Tysktalende Schweiz dokumenteret». Skoleprojektet «Ein Wolf macht Schule» begyndte først i 2018. Og foreningens hjemmeside er kun tilgængelig på tysk, hvorfor den «fortsat ikke synes at ville nå» et publikum med et andet sprog.

Disse faktuelle konstateringer kunne CHWolf kun have anfægtet ved Forbundsdomstolen med en kvalificeret vilkårlighedsindsigelse. Foreningen redegjorde over 14 sider for sin foreningsvirksomhed fra 2011 til 2024, men forholdt sig ifølge retten ikke til de konkrete konstateringer fra den lavere instans. Forbundsdomstolen vurderede dette som «appellatorisk kritik» og lod de faktiske omstændigheder stå uændret.

Retorisk bemærkelsesværdig er præmis 10.3. CHWolf havde argumenteret for, at det måtte være tilstrækkeligt at være aktiv dér, hvor ulven rent faktisk forekommer. Retten vendte argumentet om: Foreningen havde selv fremført, at ulven blev dokumenteret i Tessin i 2015 og i Valais i 2016. «Klageren var imidlertid hverken aktiv i Tessin fra 2015 eller i Valais fra 2016.» Han havde således, «i modsætning til ulven», ikke bevæget sig landsdækkende i disse år.

350 medlemmer mod 5000 modstandere af vindkraft

Dommen viser også, hvem der ifølge forbundsdomstolens fortolkning har "landsdækkende betydning" i Schweiz. Den henviser til de 29 organisationer i VBO-bilaget, herunder Pro Natura, WWF, Schweizer Heimatschutz, SAC og VCS, og nævner dem som målestok for "størrelse og rækkevidde". CHWolf havde i 2024 omkring 350 medlemmer.

Det er oplysende at sammenligne med de organisationer, som forbundsrådet senest optog på listen. I 2018 var det Schweizerische Verein des Gas- und Wasserfaches og Dark-Sky Switzerland. I 2024 kom foreningen "Freie Landschaft Schweiz" til, en paraplyorganisation for modstandere af vindkraft med 45 medlemsorganisationer, som ifølge BAFU's forklaringer repræsenterer "over 5000 personer". Den, der vil kæmpe mod vindmøller i landskabet, har dermed en forbundsretligt sikret klageret. Den, der vil beskytte ulveflokke mod nedskydning, skal først dokumentere et årtis tilstedeværelse i den fransktalende del af Schweiz eller i Ticino.

Aarhus-konventionen: udskudt endnu en gang

CHWolf påberåbte sig artikel 9, stk. 3, i Aarhus-konventionen, som garanterer miljøorganisationer adgang til domstolene. Forbundsdomstolen gentager, hvad den allerede har gjort flere gange: Om denne bestemmelse er direkte anvendelig i Schweiz, behøver "i dette tilfælde ikke afgøres". Kravet om at være aktiv i mere end én landsdel i stedet for i alle, opfylder konventionens bestemmelser "under alle omstændigheder". EU-Domstolen, som forbundsdomstolen selv anfører, afviser udtrykkeligt den direkte anvendelighed. En henvisning, der ikke just kaster et gunstigt lys over den schweiziske praksis: En konvention, der har til formål at sikre bred adgang til domstolene, bliver til et argument for at holde adgangen snæver.

Hvad dommen betyder for ulvebeskyttelsen

Forbundsdomstolen har afklaret søgsmålskompetencen i abstrakt forstand, men har for altid ladet spørgsmålet om, hvorvidt BAFU i november 2023 med rette gav tilladelse til nedskydning af syv flokke, stå ubesvaret. CHWolfs anmodning om at få fastslået, at BAFU havde givet sin godkendelse ulovligt, blev slet ikke behandlet: Den lå uden for sagens genstand. Selv en sejr ville kun have sendt sagen tilbage til Forbundsforvaltningsdomstolen, næsten tre år efter nedskydningerne. Sagsomkostningerne på 3000 franc bæres af foreningen.

Praktisk betyder det: Organisationer uden for VBO-listen skal fremover i det enkelte tilfælde bevise, at de opfylder de høje krav i artikel 12 NHG. For CHWolf mislykkedes dette bevis. Dommen forskyder dermed vægten yderligere mod de allerede listede store foreninger. At disse også går denne vej, er ikke en selvfølge. Pro Natura har gjort det og fik medhold ved Forbundsdomstolen i juni 2025, da nedskydningen af en ulv i kanton St. Gallen blev vurderet som retsstridig. I december 2023 lykkedes det store foreningers klager i det mindste midlertidigt at opnå, at nedskydninger af ulve i Wallis og Graubünden blev stoppet. Samtidig har parlamentet i årevis arbejdet på at indskrænke foreningers klageret yderligere.

CHWolf skriver i sin udtalelse af 25. september 2026, at begrundelsen er »kun vanskeligt forståelig«, da projektarbejdet for ulve- og flokbeskyttelse siden 2012 har omfattet hele Schweiz. Foreningen indrømmer dog, at den »aktuelt for størstedelens vedkommende stadig er tysksproget orienteret«. Den har i mellemtiden reageret: Siden april 2026 er »Ein Wolf macht Schule« også tilgængelig på fransk. For tiårsfristen tæller det først fra 2036. Indtil da har foreningen det, den nu forsøger med Chöpfenberg-flokken i Schwyz: tilsynsklagen, som ikke forudsætter legitimation, men heller ikke giver ret til en afgørelse.

Ulveforvaltningen i Graubünden, Wallis og de øvrige kantoner forbliver dermed i vid udstrækning en sag mellem BAFU, kantonsforvaltningerne og de få foreninger, der er godkendt til proceduren. For mindre, specialiserede organisationer bliver den juridiske vej efter denne principielle afgørelse betydeligt vanskeligere. Domstolene prøver adgangen. Selve sagen prøver de næsten aldrig.

Kilder

• Forbundsdomstolen, dom 2C_46/2025, 2C_48/2025, 2C_49/2025 af 18. august 2026, offentliggjort den 25. september 2026 (Fuld tekst som PDF)
• Forbundsforvaltningsdomstolen, domme A-309/2024, A-374/2024, A-390/2024 af 28. november 2024
• Forbundskontoret for Miljø, godkendelsesafgørelser om regulering af ulveflokke af 27. november 2023 og fratagelse af opsættende virkning af 18. december 2023
• CHWolf, udtalelse om Forbundsdomstolens afgørelse af 25. september 2026
• Art. 12 NHG (SR 451); forordning om udpegning af de klageberettigede organisationer (VBO, SR 814.076); BAFU, forklaringer til ændringen af VBO af 27. november 2024
• Aarhus-konventionen (SR 0.814.07), art. 9, stk. 3