Tribunale federale: CHWolf non può fare ricorso contro gli abbattimenti di lupi

Il 27 novembre 2023 l'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM) ha approvato l'uccisione di sette branchi di lupi: Calfeisental a San Gallo, Beverin e Lenzerhorn nei Grigioni, nonché Augstbord, Hérens-Mandelon, Les Toules e Chablais in Vallese.

Tre settimane dopo, l'UFAM ha tolto l'effetto sospensivo a eventuali ricorsi. I cantoni hanno lasciato sparare. L'associazione CHWolf di Einsiedeln ha presentato tre ricorsi al Tribunale amministrativo federale nel gennaio 2024. Quasi tre anni dopo, è certo: nessun tribunale verificherà mai se questi abbattimenti fossero legittimi.

Le sette autorizzazioni facevano parte della prima regolazione preventiva nell'inverno 2023/24, che aveva suscitato aspre critiche in diversi cantoni. Come funziona da allora questa prassi lo mostra l'articolo sulla regolazione del lupo nei Grigioni.

Con la sentenza 2C_46/2025 del 18 agosto 2026, pubblicata il 25 settembre, il Tribunale federale ha respinto i ricorsi di CHWolf; le procedure parallele 2C_48/2025 (Grigioni) e 2C_49/2025 (Vallese) sono state riunite con quella sangallese. Non nel merito, ma già sulla soglia d'ingresso: l'associazione non avrebbe diritto di ricorso. Ciò che nel comunicato d'agenzia si riduce a una sola frase, a una lettura attenta risulta essere una decisione di principio che ridefinisce le regole del gioco per la tutela giuridica dei predatori in Svizzera.

Cosa ha deciso il Tribunale federale

Il tribunale, riunito in una composizione di cinque giudici sotto la presidenza di Florence Aubry Girardin, chiarisce innanzitutto un punto che a prima vista suona positivo per CHWolf: l'iscrizione nell'elenco delle organizzazioni legittimate a ricorrere (allegato all'ordinanza OOPN) non è una condizione per il diritto di ricorso. Essa ha solo carattere dichiarativo e fonda una presunzione confutabile. Chi non figura nell'elenco può, nel singolo procedimento, dimostrare di soddisfare i requisiti legali dell'articolo 12 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN).

Proprio questa prova, secondo il tribunale, non è stata fornita da CHWolf. Ed è qui che la sentenza diventa una decisione di riferimento. Il Tribunale federale afferma esso stesso, al considerando 8.1, di non essersi ancora «espresso nel dettaglio sulla questione dell'attività su tutto il territorio svizzero». Ora lo fa. La formula è la seguente: un'organizzazione è attiva su tutto il territorio svizzero solo se, cumulativamente, l'orientamento verso l'intera Svizzera è previsto dallo statuto e questo scopo risulta dall'attività effettiva in almeno due parti del Paese. «Attività isolate e singole non sono sufficienti a tal fine.» E questa condizione deve essere stata soddisfatta ininterrottamente durante l'intero periodo dei dieci anni precedenti la presentazione del ricorso.

Gli anni dal 2014 al 2017 come scoglio

Per CHWolf, che ha presentato ricorso il 12 gennaio 2024, era quindi determinante il periodo a partire da gennaio 2014. Il Tribunale amministrativo federale aveva accertato, nelle sue sentenze del 28 novembre 2024, che l'associazione dal 2014 al 2017 era stata «attiva quasi esclusivamente nella Svizzera tedesca». Il tribunale non ha riconosciuto validi due progetti di protezione delle greggi del 2014 e del 2015 nella parte germanofona dei cantoni di Friburgo e Berna: una presenza nella parte germanofona di un cantone della Svizzera romanda non costituisce un'attività in un'altra parte del Paese. Per il 2016 e il 2017 «non è stata dimostrata alcuna attività al di fuori della Svizzera tedesca». Il progetto scolastico «Ein Wolf macht Schule» è iniziato solo nel 2018. E il sito web dell'associazione è disponibile solo in tedesco, per cui sembra che essa «non intenda tuttora raggiungere un pubblico di altra lingua».

CHWolf avrebbe potuto contestare questi accertamenti di fatto davanti al Tribunale federale solo con una censura qualificata di arbitrio. L'associazione ha descritto su 14 pagine la propria attività dal 2011 al 2024, ma, secondo il tribunale, non si è confrontata con gli accertamenti concreti dell'istanza precedente. Il Tribunale federale ha qualificato ciò come «critica appellatoria» e ha lasciato invariati i fatti.

Retoricamente notevole è il considerando 10.3. CHWolf aveva sostenuto che doveva essere sufficiente essere attivi laddove il lupo effettivamente è presente. Il tribunale ha ribaltato l'argomento: l'associazione stessa aveva affermato che la presenza del lupo era stata accertata nel 2015 in Ticino e nel 2016 in Vallese. «Il ricorrente, tuttavia, non era attivo né in Ticino a partire dal 2015 né in Vallese a partire dal 2016.» Egli, quindi, «a differenza del lupo», non si era mosso su tutto il territorio svizzero in quegli anni.

350 membri contro 5000 oppositori dell'energia eolica

La sentenza mostra anche chi, secondo l'interpretazione del Tribunale federale, ha in Svizzera un'«importanza a livello nazionale». Essa rimanda alle 29 organizzazioni elencate nell'allegato dell'OARO, tra cui Pro Natura, WWF, Patrimonio Svizzero, CAS e ATA, indicandole come metro di paragone per «dimensione e portata». CHWolf contava nel 2024 circa 350 membri.

È istruttivo il confronto con le organizzazioni che il Consiglio federale ha da ultimo aggiunto all'elenco. Nel 2018 si trattava della Società Svizzera dell'Industria del Gas e delle Acque e di Dark-Sky Switzerland. Nel 2024 si è aggiunta l'associazione «Freie Landschaft Schweiz», un'organizzazione mantello di oppositori dell'energia eolica con 45 organizzazioni membre che, secondo le spiegazioni dell'UFAM «rappresentano oltre 5000 persone». Chi vuole opporsi alle pale eoliche nel paesaggio dispone quindi di un diritto di ricorso garantito dal diritto federale. Chi vuole proteggere i branchi di lupi dall'abbattimento deve invece prima dimostrare un decennio di presenza nella Svizzera romanda o in Ticino.

Convenzione di Aarhus: di nuovo lasciata in sospeso

CHWolf si è richiamata all'articolo 9 capoverso 3 della Convenzione di Aarhus, che garantisce alle organizzazioni ambientali l'accesso alla giustizia. Il Tribunale federale ripete quanto già affermato più volte: se questa disposizione sia direttamente applicabile in Svizzera «non deve essere deciso nel caso presente». Il requisito di essere attivi in più di una parte del Paese, invece che in tutte, corrisponde «in ogni caso» alle prescrizioni della Convenzione. La Corte di giustizia europea, come afferma lo stesso Tribunale federale, nega esplicitamente l'applicabilità diretta. Un riferimento che non mette certo in buona luce la prassi svizzera: una Convenzione che mira a garantire un ampio accesso alla giustizia diventa l'argomento per mantenerlo ristretto.

Cosa significa la sentenza per la protezione del lupo

Il Tribunale federale ha chiarito in astratto la questione della legittimazione, lasciando per sempre senza risposta la domanda se l'UFAM, nel novembre 2023, avesse autorizzato a ragione l'abbattimento di sette branchi. La richiesta di accertamento di CHWolf, secondo cui l'UFAM avrebbe dato il proprio assenso in modo illecito, non è stata nemmeno esaminata: essa esulerebbe dall'oggetto della controversia. Anche un esito favorevole avrebbe soltanto rinviato il caso al Tribunale amministrativo federale, quasi tre anni dopo gli abbattimenti. Le spese processuali di 3000 franchi sono a carico dell'associazione.

In pratica ciò significa che le organizzazioni non presenti nella lista OOPO dovranno in futuro dimostrare caso per caso di soddisfare i severi requisiti dell'articolo 12 LPN. Per CHWolf questa dimostrazione non è riuscita. La sentenza sposta quindi ulteriormente il peso verso le grandi associazioni già iscritte nella lista. Che queste percorrano davvero questa via non è scontato. Pro Natura lo ha fatto e nel giugno 2025 ha ottenuto ragione dal Tribunale federale, quando l'abbattimento di un lupo nel cantone San Gallo è stato giudicato illegale. Nel dicembre 2023 i ricorsi di grandi associazioni erano riusciti, almeno temporaneamente, a far sì che gli abbattimenti di lupi in Vallese e nei Grigioni venissero fermati. Allo stesso tempo, da anni il parlamento lavora per limitare ulteriormente il diritto di ricorso delle associazioni.

CHWolf scrive nella sua presa di posizione del 25 settembre 2026 che la motivazione è «difficilmente comprensibile», poiché il lavoro progettuale per la protezione dei lupi e delle greggi riguarda l'intera Svizzera già dal 2012. L'associazione ammette tuttavia di essere «attualmente ancora orientata prevalentemente al mondo germanofono». Nel frattempo ha reagito: da aprile 2026 «Un lupo fa scuola» è disponibile anche in francese. Per il termine decennale ciò conta solo a partire dal 2036. Fino ad allora all'associazione rimane ciò che ora tenta con il branco del Chöpfenberg a Svitto: il ricorso di vigilanza, che non presuppone alcuna legittimazione, ma non conferisce nemmeno il diritto a una decisione.

La regolazione del lupo nei Grigioni, in Vallese e negli altri cantoni resta quindi in gran parte una questione tra l'UFAM, le amministrazioni cantonali e le poche associazioni ammesse alla procedura. Per le organizzazioni più piccole e specializzate, la via giudiziaria diventa notevolmente più difficile dopo questa sentenza di principio. I tribunali esaminano l'accesso. Il merito della questione lo esaminano quasi mai.

Fonti

• Tribunale federale, sentenza 2C_46/2025, 2C_48/2025, 2C_49/2025 del 18 agosto 2026, pubblicata il 25 settembre 2026 (Testo integrale in PDF)
• Tribunale amministrativo federale, sentenze A-309/2024, A-374/2024, A-390/2024 del 28 novembre 2024
• Ufficio federale dell'ambiente, decisioni di approvazione per la regolazione di branchi di lupi del 27 novembre 2023 e revoca dell'effetto sospensivo del 18 dicembre 2023
• CHWolf, presa di posizione sulla sentenza del Tribunale federale del 25 settembre 2026
• Art. 12 LPN (RS 451); Ordinanza sulla designazione delle organizzazioni legittimate a ricorrere (OOPO, RS 814.076); UFAM, spiegazioni sulla modifica dell'OOPO del 27 novembre 2024
• Convenzione di Aarhus (RS 0.814.07), art. 9 cpv. 3