Tribunal fédéral : CHWolf ne peut pas agir contre les tirs de loups

Le 27 novembre 2023, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a approuvé la mise à mort de sept meutes de loups : Calfeisental à Saint-Gall, Beverin et Lenzerhorn aux Grisons, ainsi qu'Augstbord, Hérens-Mandelon, Les Toules et Chablais en Valais.

Trois semaines plus tard, l'OFEV a retiré l'effet suspensif à d'éventuels recours. Les cantons ont laissé tirer. L'association CHWolf, basée à Einsiedeln, a déposé trois recours auprès du Tribunal administratif fédéral en janvier 2024. Près de trois ans plus tard, une chose est certaine : aucun tribunal n'examinera jamais si ces tirs étaient légaux.

Les sept autorisations faisaient partie de la première régulation préventive de l'hiver 2023/2024, qui avait suscité de vives critiques dans plusieurs cantons. La manière dont cette pratique fonctionne depuis lors est présentée dans l'article consacré à la régulation du loup aux Grisons.

Par l'arrêt 2C_46/2025 du 18 août 2026, publié le 25 septembre, le Tribunal fédéral a rejeté les recours de CHWolf ; les procédures parallèles 2C_48/2025 (Grisons) et 2C_49/2025 (Valais) ont été jointes à la procédure saint-galloise. Non pas sur le fond, mais dès le seuil : l'association n'aurait pas qualité pour recourir. Ce qui se résume à une seule phrase dans la dépêche d'agence constitue, à la lecture attentive, une décision de principe qui redéfinit les règles du jeu concernant la protection juridique des prédateurs en Suisse.

Ce qu'a décidé le Tribunal fédéral

Le tribunal, siégeant à cinq juges sous la présidence de Florence Aubry Girardin, précise tout d'abord un point qui semble d'abord favorable à CHWolf : l'inscription sur la liste des organisations habilitées à recourir (annexe à l'ordonnance ODO) n'est pas une condition du droit de recours. Elle n'a qu'une valeur déclaratoire et fonde une présomption réfragable. Quiconque ne figure pas sur cette liste peut, dans une procédure concrète, prouver qu'il remplit les conditions légales de l'article 12 de la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN).

C'est précisément cette preuve que le tribunal considère comme non apportée dans le cas de CHWolf. Et c'est là que l'arrêt devient un arrêt de principe. Le Tribunal fédéral constate lui-même au considérant 8.1 qu'il ne s'était « pas encore prononcé en détail sur la question de l'activité à l'échelle de toute la Suisse ». C'est désormais chose faite. La formule est la suivante : une organisation n'est réputée active à l'échelle de toute la Suisse que si, cumulativement, l'orientation vers l'ensemble de la Suisse figure dans ses statuts et que ce but ressort de son activité effective dans au moins deux parties du pays. « Des activités isolées et ponctuelles ne suffisent pas à cet égard. » Et cette condition doit avoir été remplie sans interruption pendant les dix années complètes précédant le dépôt du recours.

Les années 2014 à 2017, une pierre d'achoppement

Pour CHWolf, qui a déposé son recours le 12 janvier 2024, c'est donc la période à partir de janvier 2014 qui était déterminante. Le Tribunal administratif fédéral avait constaté, dans ses arrêts du 28 novembre 2024, que l'association avait été active « presque exclusivement en Suisse alémanique » de 2014 à 2017. Deux projets de protection des troupeaux menés en 2014 et 2015 dans la partie germanophone des cantons de Fribourg et de Berne n'ont pas été retenus par le tribunal : une présence dans la partie germanophone d'un canton romand ne constitue pas une activité dans une autre partie du pays. Pour 2016 et 2017, « aucune activité en dehors de la Suisse alémanique n'a été démontrée ». Le projet scolaire « Ein Wolf macht Schule » n'a débuté qu'en 2018. Quant au site internet de l'association, il n'était disponible qu'en allemand, ce qui laisse penser qu'elle ne semble « toujours pas vouloir atteindre » un public d'une autre langue.

CHWolf n'aurait pu contester ces constatations de fait devant le Tribunal fédéral qu'au moyen d'un grief qualifié d'arbitraire. L'association a décrit sur 14 pages son activité associative de 2011 à 2024, mais, selon le tribunal, ne s'est pas confrontée aux constatations concrètes de l'instance précédente. Le Tribunal fédéral a qualifié cela de « critique appellatoire » et a laissé les faits inchangés.

Le considérant 10.3 est remarquable sur le plan rhétorique. CHWolf avait fait valoir qu'il devait suffire d'être actif là où le loup était effectivement présent. Le tribunal a retourné l'argument : l'association avait elle-même avancé que la présence du loup avait été attestée au Tessin en 2015 et en Valais en 2016. « Or le recourant n'était actif ni au Tessin dès 2015, ni en Valais dès 2016. » Il n'a donc pas circulé « à la différence du loup » à l'échelle de toute la Suisse durant ces années-là.

350 membres contre 5000 opposants a l'eolien

L'arret montre aussi qui, en Suisse, revet selon la lecture du Tribunal federal une «importance nationale». Il renvoie aux 29 organisations figurant en annexe de l'OPOA, parmi lesquelles Pro Natura, le WWF, Patrimoine suisse, le CAS et l'ATE, et les cite comme etalon de «taille et de portee». CHWolf comptait en 2024 environ 350 membres.

La comparaison avec les organisations que le Conseil federal a integrees pour la derniere fois a la liste est instructive. En 2018, il s'agissait de la Societe Suisse de l'Industrie du Gaz et des Eaux et de Dark-Sky Switzerland. En 2024 s'y est ajoutee l'association «Freie Landschaft Schweiz», une faitiere des opposants a l'eolien regroupant 45 organisations membres, qui selon les explications de l'OFEV «represente plus de 5000 personnes». Quiconque veut s'opposer a des eoliennes dans le paysage dispose ainsi d'un droit de recours garanti par le droit federal. Quiconque veut proteger des meutes de loups avant leur tir doit d'abord justifier d'une decennie de presence en Romandie ou au Tessin.

Convention d'Aarhus: la question laissee ouverte, une fois de plus

CHWolf invoquait l'article 9, alinea 3, de la Convention d'Aarhus, qui garantit aux organisations environnementales l'acces aux tribunaux. Le Tribunal federal repete ce qu'il a deja fait a plusieurs reprises: la question de savoir si cette disposition est directement applicable en Suisse «ne doit pas etre tranchee en l'espece». L'exigence d'etre actif dans plus d'une region du pays plutot que dans toutes correspond «en tout etat de cause» aux prescriptions de la convention. La Cour de justice europeenne, selon le Tribunal federal lui-meme, nie expressement l'applicabilite directe. Une reference qui ne met pas vraiment la pratique suisse sous un jour favorable: une convention visant a garantir un large acces aux tribunaux devient l'argument pour restreindre cet acces.

Ce que l'arret signifie pour la protection du loup

Le Tribunal federal a tranche la question de la qualite pour agir de maniere abstraite, laissant a jamais sans reponse la question de savoir si l'OFEV avait, en novembre 2023, autorise a bon droit le tir de sept meutes. La demande en constatation de CHWolf, selon laquelle l'OFEV aurait donne son accord de maniere illicite, n'a meme pas ete traitee: elle se situait, selon le tribunal, hors de l'objet du litige. Meme une issue favorable n'aurait renvoye l'affaire qu'au Tribunal administratif federal, pres de trois ans apres les tirs. Les frais de justice de 3000 francs sont a la charge de l'association.

Concrètement, cela signifie que les organisations qui ne figurent pas sur la liste ODO devront désormais prouver au cas par cas qu'elles remplissent les conditions élevées de l'article 12 LPN. Pour CHWolf, cette preuve a échoué. L'arrêt déplace ainsi encore davantage le poids vers les grandes associations déjà répertoriées. Que celles-ci empruntent également cette voie n'a rien d'évident. Pro Natura l'a fait et a obtenu gain de cause devant le Tribunal fédéral en juin 2025, lorsque le tir d'un loup dans le canton de Saint-Gall a été jugé illégal. En décembre 2023, des recours de grandes associations avaient au moins temporairement permis d'obtenir l'arrêt des tirs de loups en Valais et dans les Grisons. Parallèlement, le Parlement s'emploie depuis des années à restreindre encore davantage le droit de recours des associations.

CHWolf écrit dans sa prise de position du 25 septembre 2026 que la motivation est «difficilement compréhensible», car le travail de projet pour la protection du loup et des troupeaux concerne l'ensemble de la Suisse depuis 2012. L'association reconnaît toutefois qu'elle est «actuellement encore majoritairement orientée vers la Suisse alémanique». Elle a entre-temps réagi : depuis avril 2026, «Ein Wolf macht Schule» est aussi disponible en français. Pour le délai de dix ans, cela ne compte toutefois qu'à partir de 2036. D'ici là, il ne reste à l'association que ce qu'elle tente actuellement avec la meute du Chöpfenberg à Schwyz : le recours de surveillance, qui ne nécessite aucune légitimation mais ne confère non plus aucun droit à une décision.

La régulation du loup dans les Grisons, en Valais et dans les autres cantons reste ainsi largement une affaire entre l'OFEV, les administrations cantonales et les rares associations admises à la procédure. Pour les organisations plus petites et spécialisées, la voie judiciaire devient nettement plus difficile après cet arrêt de principe. Les tribunaux examinent l'accès. Le fond de l'affaire, ils ne l'examinent presque jamais.

Sources

• Tribunal fédéral, arrêt 2C_46/2025, 2C_48/2025, 2C_49/2025 du 18 août 2026, publié le 25 septembre 2026 (texte intégral en PDF)
• Tribunal administratif fédéral, arrêts A-309/2024, A-374/2024, A-390/2024 du 28 novembre 2024
• Office fédéral de l'environnement, décisions d'approbation relatives à la régulation des meutes de loups du 27 novembre 2023 et retrait de l'effet suspensif du 18 décembre 2023
• CHWolf, prise de position sur l'arrêt du Tribunal fédéral du 25 septembre 2026
• Art. 12 LPN (RS 451) ; ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir (ODO, RS 814.076) ; OFEV, explications relatives à la modification de l'ODO du 27 novembre 2024
• Convention d'Aarhus (RS 0.814.07), art. 9 al. 3